«Для эффективного пространственного развития страны недостаточно только денег. Нужна здоровая конкуренция регионов за ресурсы федерации, эффективные региональные институты развития, и комплекс решений, сокращающих «экономическое» расстояние между городами и регионами» – с этих строк начинается авторская статья губернатора Свердловской области Александра Мишарина, в которой определяются основные приоритеты развития регионов России. Сегодня «Вечерние Ведомости» публикуют полный текст этой статьи.

«Долгосрочные цели развития страны определены Концепцией долгосрочного развития, детализированы программными выступлениями Президента и поддержаны представляющей большинство населения РФ в парламенте партией «Единая Россия». Это обеспечение опережающего – в сравнении с другими развитыми и прежде всего динамично развивающимися странами – устойчивого экономического роста на основе модернизации экономики, привлечения масштабных зарубежных и внутренних инвестиций, запуска механизмов инновационного развития, развития человеческого капитала, вложений в промышленную, транспортную инфраструктуру. Их реализация позволит Российской Федерации с одной стороны восстановить, либо занять ведущие позиции в области ряда ключевых направлений индустриального и научно-технологического развития; усилить степень экономического и геополитического влияния; с другой – обеспечить сбалансированное устойчивое развитие страны, ее человеческого потенциала.

Стратегия достижения этих целей на уровне РФ также сформулирована, подкреплена созданием целого ряда институтов и механизмов, включая комиссию по модернизации и технологическому развития при Президенте РФ. Однако на сегодняшний день она нуждается в уточнении и детализации в части регионального развития. Будучи одной из крупнейших в мире по территории Российская Федерация должна иметь осмысленную стратегию в отношении регионов – с формулировкой приоритетов в области пространственного, социального, инновационного развития, ясным пониманием тех задач территориального развития, на которые будет в среднесрочном периоде направлен основной ресурс, и тех задач, от которых в силу его недостатка мы будем вынуждены отказаться.

Возникает вопрос: в какой степени региональные приоритеты должны повторять федеральные? Губернатор любого крупного региона постоянно сталкивается в своей работе с ситуацией, когда активные муниципалитеты добиваются лучших результатов по сравнению с казалось бы более нуждающимися в поддержке, но по разным причинам занимающими иждевенческую или просто пассивную позицию. К примеру, в кризисный период 2008-2009 гг, Правительском РФ была запущена программа поддержки моногородов. Из 27 подобного рода муниципальных образований три получили поддержку на территории Свердловской области – Нижний Тагил, Каменск-Уральский и Асбест. В области на тот момент были и другие города, с не менее серьезными проблемами, вызванными наложившимся на монопрофильную структуру экономики промышленным спадом. Но именно эти три города сумели сформулировать собственную внятную стратегию выхода из кризиса, а не просто попросить денег на решение социальных проблем, как в тот период поступало большинство муниципальных образований. И получили ресурс долгосрочного развития. То же и на уровне федерации – далеко не самые «яркие» по крайней мере к началу 2000-х гг субъекты РФ к настоящему моменту являются образцом для многих в части инновационного развития (как например Томская область), привлечения иностранных инвестиций (Калужская область), авиатранспортной инфраструктуры (Свердловская область). Это значит, что повышение роли регионов в модернизации экономики РФ должно учитывать инициативу и давать регионам – безусловно в рамках заданных общих приоритетов пространственного развития РФ – инструменты для конкуренции за ресурс развития.

Второй не менее важный вопрос – эффективное согласование стратегий разного уровня: федерального, уровня макрорегиона (федерального округа), регионального, муниципального. Согласование этих стратегий с обществом, с бизнесом. На сегодняшний день нередки ситуации, когда регион, декларируя правильные цели в рамках стратегических документов, на уровне выработки конкретных политик ставит перед собой конфликтующие задачи. Свердловская область также вынуждена решать эту проблему. В области менее 20% промышленного производства сосредоточено в Екатеринбурге, тогда как свыше трети (с учетом маятниковых миграций и временного населения) проживает или работает в областном центре. И тенденция оттока людей, прежде всего молодежи, в Екатеринбург год от года сохраняется. Естественно, в промышленную политику инвестиции в экстенсивное расширение мощностей индустрии – значит закрывать глаза на то, что спустя некоторое время эти мощности останутся без работников. Кроме того экстенсивное расширение мощностей, скажем, металлургических предприятий, которые составляют основу экономики области, дает не только занятость – это дополнительная линейно возрастающая экологическая нагрузка, ситуация с которой только начала исправляться в лучшую сторону; это нагрузка на изношенную транспортную и энергетическую инфраструктуру. Намного эффективнее сконцентрироваться на проектах индустриального развития, которые нацелены на рост производительности труда, согласовать промышленную политику с политикой территориального развития, включив жителей близлежащих городов в крупные агломерации Екатеринбурга или Нижнего Тагила, с тем, чтобы, живя и работая в своем городе, они имели бы доступ к инфраструктуре крупных городов; сделав инвестиции в инфраструктуру для появления новых высокотехнологичных производств в конкретных городах.

Ресурс агломерационного развития

Первоочередной целью для страны является человеческое развитие. Мы должны помнить, что все остальные задачи – достижения нового качества экономического роста, модернизации промышленности, развития инфраструктуры носят подчиненный характер по отношению к этой важнейшей цели - цели достижения нового качества жизни, причем качества не только в материальном плане, но и в части возможностей для самореализации людей, профессионального роста, повышения культурно-образовательного уровня.

Относительно высокое качество среды обитания, дающее возможности для нормального развития человека, на сегодняшний день есть только в крупнейших городах, да и то не везде. Зачастую хроническую недоинвестированность социально-культурной сферы, инфраструктуры «вторых» по отношению к областным центрам городов представляют проблемой последних двадцати лет. Это не так – и в советское время ресурса на полноценное развитие периферии не хватало точно также, за исключением приоритетных для действовавшей в то время системы приоритетов– закрытых «атомных», новых «нефтяных» городов.

И никаких ресурсов в виде прямого увеличения финансирования не хватит для того, чтобы на огромной территории в 1/8 часть суши восстановить и выстроить до нормального европейского уровня социальную сферу и инфраструктуру всех периферийных городов; как не хватило их и тогда, когда наше государство занимало 1/6 ее часть. Нужны другие инструменты и подходы.

Важнейшим из них, доказавшим эффективность во многих странах, является развитие и расширение агломераций, определенное в Концепции долгосрочного развития страны в качестве одного из приоритетов.

В России насчитывается около 20 формирующихся агломераций с населением свыше 1 млн. человек. Показателен пример Екатеринбурга: в городе проживает чуть более 1,3 млн. человек, однако в радиусе 50-70 км от него находятся несколько муниципальных образований общей численностью свыше 600 тысяч человек. Эти классические моногорода, в которых сосредоточено около четверти промышленного производства Свердловской области – больше, чем в самом Екатеринбурге. Но эти города не испытали серьезных социальных проблем три года назад, поскольку их жители оказались включены в общий рынок труда. И не только – они имеют доступ к культурно-образовательной, торгово-развлекательной сферам областного центра, и в плане возможностей развития для себя и своих детей фактически ничем не ущемлены по сравнению с жителями Екатеринбурга.

Развитие агломераций это прежде всего хорошие дороги и комфортный межмуниципальный транспорт. Но не только. Нужны механизмы координации действий муниципалитетов потенциальных агломераций, разграничения полномочий и ответственности, вопросов реализации и финансирования совместных проектов. И речь не только о том, чтобы дать, например, законодательную возможность крупному городу построить качественную дорогу на территории соседнего поселения, откуда жители каждый день приезжают на работу – а сегодня это практически невозможно. Нужны также более современные и тонкие инструменты регулирования доходной базы муниципалитетов, чтобы исключить ситуацию, когда люди работают и платят налоги в одном городе, а социальные услуги получают в другом. Так, создаваемая на территории небольшого городка с менее чем полусотней тысяч населения Верхней Салды особая экономическая зона промышленно-производственного типа «Титановая долина» требует примерно 13 тысяч работников. Крупный соседний город Нижний Тагил с четырьмя сотнями тысяч населения может дать и квалифицированную рабочую силу, и участки под строительства жилья недалеко от ОЭЗ. Но при нынешней системе распределения налогов работники ОЭЗ, а речь идет о высококвалифированных рабочих и инженерах, будут получать социальные блага на территории Нижнего Тагила, а платить НДФЛ в Салде. Поэтому важно рассмотреть вопрос об уплате НДФЛ по месту жительства, а не по месту работы.

О развитии транспортной инфраструктуры

Важнейшим сдерживающим фактором эффективного пространственного развития страны является недостаточно развитая транспортная инфраструктура. Затраты на ее строительство и поддержание несопоставимы ни с одной другой страной мира, кроме разве что Китая и США, да еще с учетом намного, а в случае с Китаем – на порядок – меньшей численности населения и существенно более сложных климатических условий.

Однако для РФ это вопрос первостепенной важности, экономической и политической связанности страны. Это особенно актуально для регионов восточной части РФ, которые в силу огромных расстояний физически и экономически – с точки зрения транспортных издержек - изолированы от основного центра экономической активности страны. Сокращение «экономического» расстояния между центром и Дальним Востоком, Восточной Сибирью через субсидирование транспортных тарифов, введение особых режимов налогового стимулирования экономик восточных регионов представляется разумной и необходимой платой за сохранение связанности нашей страны. Конечно, только подобными механизмами эта задача не может быть решена, нужны также новые решения в области организации железнодорожного транспорта (разделение пассажирской и грузовой колеи), инновационные решения в части модернизации подвижного состава.

Задача сокращения экономического расстояния чрезвычайно актуальна и для других индустриальных регионов РФ. Свердловская область и сопредельные с ней субъекты это исторически крупнейший промышленный узел, где производится, в том числе на экспорт около трети российского металла, четверть машиностроительной продукции. И стоимость перевозок металла, химической, нефтехимической продукции, оборудования на восточном направлении становится для этих регионов и страны в целом вопросом возможности полноценной экономической интеграции со странами АТР, прежде всего одним из крупнейших центров мирового экономического роста – Китаем.

Однако развитие транспортной инфраструктуры должно быть привязано не только к промышленности. Важнейшая ее составляющая – возможность для людей свободно передвигаться по территории своей страны, причем эта свобода должны быть обеспечена не только технической возможностью доехать из пункта А в пункт Б, но и ценой, которая была бы доступна большей части населения. Как и в случае с транспортной инфраструктурой для промышленного сектора эту задачу только субсидированием тарифов решать нельзя, иначе страна может в определенный момент столкнуться с нехваткой ресурсов. Нужен комплекс мер по развитию региональной и местной авиации, созданию крупных узловых аэропортов в регионах. Необходима модернизация инфраструктуры железнодорожного транспорта, в том числе развитие высокоскоростного ж/д сообщения, строительство и реконструкция автомобильных дорог.

На сегодняшний день ¾ авиапассажирского трафика РФ проходит через московский авиаузел и лишь ¼ приходится на прямое авиасообщение между городами страны. 20 лет назад ситуация была ровно противоположной – 74% авиатрафика проходило через региональные аэропорты. Итог – большинство городов страны связаны друг с другом авиасообщением только через Москву, что увеличивает временные издержки и увеличивает системные риски для страны, поскольку даже незначительные сбои в работе аэропортов московского авиаузла ведут к прекращению транспортного сообщения между, казалось бы, далеко отстоящими от Москвы и – не так далеко друг от друга – городами.

Глубинная причина в том, что экономисты называют «институциональной ловушкой»: высокий авиатрафик через Москву позволяет держать низкие цены и обеспечивать высокую загрузку рейсов, которые, в свою очередь, обеспечивают высокий трафик. Это замкнутый круг, в который авиаотрасль попала еще в 90-е годы, и который может быть разорван только при прямом участии государства. На сегодняшний день уже есть достаточно развитые аэропорты Новосибирска, Красноярска, Екатеринбурга и других городов, которые могут предоставлять авиакомпаниям и пассажирам приемлемые условия обслуживания, часто не хуже, чем в аэропортах Москвы. Парк региональной авиации помимо зарубежных самолетов начинает пополняться самолетами российского производства (Сухой Суперджет), что делает экономически эффективной задачу переключения транзитного авиатрафика с Москвы обратно на регионы. Для выхода из описанного «замкнутого круга» со стороны государства необходимы меры по временному дотированию межрегиональных авиаперевозок, а также стимулированию переноса региональных стыковочных рейсов, привязанных к международным разлетам, из аэропортов МАУ в крупные региональные аэропорты, уже сегодня имеющие развитую сеть международных направлений.

Не менее важным является развитие высокоскоростного железнодорожного транспорта – задача, которую ставят перед собой практически все страны, претендующие на мировое технологическое лидерство (Япония, Франция, Германия, Южная Корея, Китай и др.). Включенный в стратегию развития железнодорожного транспорта РФ до 2030 года проект ВСМ-2 по строительству инфраструктуры скоростного ж/д сообщения на восток от Москвы позволяет существенно увеличить мобильность населения и усилить экономическую активность в целом ряде поволжских и уральских регионов, запустить новые механизмы межрегиональной экономической интеграции и формирования новых рынков. Только на территории Уральского региона данный проект способен последовательно связать менее, чем двухчасовой доступностью шесть крупнейших областных центров с общей численностью населения свыше 5 млн человек (Екатеринбург, Уфа, Челябинск, Пермь, Тюмень, Нижний Тагил), а если считать все население указанных субъектов федерации – то почти 15% населения страны. Прямые экономические эффекты в виде роста мобильности населения и расширения потребительских рынков и рынков труда будут многократно усилены косвенными – ростом качества жизни населения, снижением социальных рисков, связанных с изолированностью определенных экономически монопрофильных территорий, экономической интеграцией целого ряда регионов, мультипликативными эффектами от реализации самого проекта для машиностроительного комплекса, металлургии, строительной отрасли и промышленности стройматериалов и др.

Стоит отметить, что развитие современной транспортной инфраструктуры приобретает особенное репутационное и экономическое значение для регионов в связи с организацией проведения Чемпионата Мира по футболу в 2018 году.

Роль регионов в реиндустриализации страны

Огромные сырьевые ресурсы РФ и ее роль как одного из крупнейших поставщиков этих ресурсов для мировой экономики определяют важнейший приоритет, заявленный в Концепции долгосрочного развития – реиндустриализацию, то есть коренную модернизацию прежде всего перерабатывающего сектора с целью перенести в страну существенную часть добавленной стоимости, создаваемой на базе российских сырьевых ресурсов в мире. Эта грандиозная по масштабам задача особенно актуальна для регионов Сибири, Поволжья и Урала, в которых наряду с основными сырьевыми ресурсами и мощным добывающим сектором сосредоточены крупнейшие перерабатывающие предприятия страны.

Реиндустриализация подразумевает не только обновление основных фондов, она требует масштабных инвестиций в ресурсосберегающие решения, трансфер зарубежных и разработку собственных технологий, нового качества кадров. Наряду с модернизацией действующих предприятий, возможности развития которых иногда ограничены, нужны проекты создания новой промышленной инфраструктуры страны. Ни одно из государств, которые в последние два-три десятилетия продемонстрировали впечатляющие темпы роста в промышленном секторе, включая Китай, Южную Корею, других азиатских «тигров», не обошлось без масштабного строительства новых индустриальных площадок. Положительный опыт последних лет целого ряда субъектов РФ, среди которых Республика Татарстан, Калужская, Московская, Ленинградская, Липецкая, Свердловская области, в части строительства и развития подготовленных площадок для промышленных инвестиций – индустриальных парков и особых экономических зон – подтверждает эффективность подобных инструментов.

Строительство подобного рода площадок должно быть тесно увязано с вопросами стратегического развития регионов. Стартовавший в текущем году проект создания ОЭЗ ППТ Титановая долина в Свердловской области в этом смысле является примером, когда одновременно решаются вопросы привлечения иностранных инвестиций; развития сразу нескольких крупнейших и находящихся на мировом уровне технологического развития промышленных предприятий страны; и создания новой точки роста во второй по размеру на территории области агломерации - Нижнетагильской , с общей численностью свыше полумиллиона человек.

Но пока таких площадок мало. Количество аналогов российских особых экономических зон промышленного типа национального уровня к примеру в Южной Корее, Китае, Турции на порядок выше, чем в России. Речь не о том, чтобы в каждом субъекте федерации создать особую экономическую зону на средства федерации. Но на приоритетных для страны с точки зрения экономического развития территориях, прежде всего на Дальнем Востоке, а также в регионах с высокой долей перерабатывающей промышленности Сибири, Урала и Поволжья задачу увеличения количества индустриальных площадок необходимо решать.

Развитие промышленной инфраструктуры в регионах должно быть также тесно увязано с развитием промышленных кластеров. Особенно важны формирующиеся кластеры, чье развитие способно в долгосрочной перспективе решить вопросы частичного замещения высокотехнологичного (машины, оборудование) или стратегически важного для страны (как в сфере фармацевтики) импорта. В настоящее время на территории РФ в различной стадии развития находится несколько десятков перспективных высокотехнологичных территориальных кластеров, поддержка которых различными инструментами – предоставлением подготовленных площадок, ресурсов финансирования через федеральные и региональные институты развития, административной поддержкой – должна стать приоритетом как для регионов, так и для федерации. Отбор этих кластеров и предоставление такого рода поддержки на конкурентной основе должны стать важнейшим элементом политики территориального развития страны.

О роли региональных институтов развития и ответственности губернаторов

Простое количественное увеличение предоставляемых федерацией регионам инструментов и ресурсов экономического развития не приведет к успеху, если на уровне регионов не будет сформирована сеть институтов, способных эффективно, на конкурентных началах использовать эти ресурсы для развития территорий. Целый ряд субъектов РФ уже создали подобного рода институты – корпорации или агентства развития, агентства поддержки экспорта, региональные инвестиционные фонды с целью привлечения и сопровождения инвесторов, снижения административных барьеров для предпринимателей, подготовки и обслуживания индустриальных площадок для инвесторов. Этот опыт необходимо тиражировать на всю страну, унифицировать нормативно-правовое поле для деятельности подобного рода структур, увеличить их возможности в части привлечения ресурсов федеральных институтов развития – Внешэкономбанка, государственных фондов финансирования научно-технологического развития, Роснано и др. в том числе на условиях софинансирования со стороны субъектов РФ.

Очень важно при выстраивании сети региональных институтов развития на территории РФ учитывать два момента. С одной стороны, корпорации развития (или аналогичные структуры) являются основными проводниками реальных ресурсов страны – как регионов, так и федерации - при реализации проектов долгосрочного развития. Поэтому их деятельность должна находиться в едином правовом поле, жестко контролироваться в целях недопущения неэффективного расходования средств. Но с другой мы не должны забывать главную задачу создания подобного рода структур – снизить общий уровень рисков для инвесторов в конкретном регионе. Если бы нормативно- правовое поле и правоприменительная практика в стране были идеальными, деятельность корпораций развития была бы попросту не нужна. В этом смысле корпорации развития есть «ручной» инструмент преодоления разрыва между максимально приемлемыми для инвестора рисками и тем уровнем инвестиционного климата, который предлагает конкретный регион и который лишь в ограниченных пределах может быть лучше или хуже общего инвестиционного климата страны. И в этом смысле деятельность корпораций развития есть зона безусловной прямой ответственности губернаторов регионов, ответственности за эффективность расходования бюджетов развития федерации и субъекта на конкретной территории.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что важнейшая роль регионов в решении нашей общей задачи – человеческого и экономического развития страны – заключается в здоровой и активной конкуренции за тот ресурс, который направляется и будет направляться государством на цели долгосрочного развития. Конкуренции в рамках и пределах выбранных страной стратегических приоритетов. Но дающей возможность наиболее активным, амбициозным, сумевшим выстроить на своей территории эффективные институты и систему поддержки и реализации проектов развития регионам возможность брать на себя и дополнительные полномочия и более высокую ответственность за решение наших общих задач».

Поддержать редакцию